Wat begon als terreurbestrijding is uitgegroeid tot een bestuursstijl die steeds meer mensen raakt: moslims, klimaatactivisten, demonstranten. Veiligheid is het doel, maar preventie is de logica geworden.
Op een maandagochtend in juli 2023 klopt de Spaanse Policía Nacional hard op een hotelkamerdeur in Burgos. Binnen staat een man net onder de douche. Zijn vrouw doet geschrokken de deur open. Vier agenten vragen naar Ibrahim uit Tilburg, die onderweg is naar zijn familie in Marokko. Hij heeft nooit iets met politie of justitie te maken gehad, maar wordt toch meegenomen. De agenten zeggen dat hij ‘gezocht’ wordt, zonder te kunnen uitleggen waarom.
Op het politiebureau worden vingerafdrukken afgenomen en mugshots gemaakt. Pas uren later hoort Ibrahim via een vertaal-app dat hij een veiligheidsrisico vormt voor Spanje. Zijn advocaat ontdekt dat hij sinds oktober 2022 persona non grata is verklaard in Spanje, geldig tot 2032. Waarom hij daar nooit over is geïnformeerd, blijft onduidelijk. Ibrahim wordt na twee nachten op het politiebureau in Burgos overgebracht naar een detentiecentrum in Valencia: zestig dagen zonder aanklacht, bewijs of uitleg.
Zijn vrouw blijft achter in het hotel, denkend dat hij elk moment kan terugkomen. Pas wanneer hij kort toegang krijgt tot zijn telefoon, hoort hij hoe familieleden hem wanhopig proberen te bereiken.
Terug in Nederland blijkt dat niemand zijn dossier kent. De politie weet van niets. Het Openbaar Ministerie zegt geen verdenking of onderzoek tegen hem te hebben, ook niet in het verleden. Mogelijk de AIVD of de NCTV, maar geen enkele dienst zegt verantwoordelijk te zijn. Ook de gemeente Arnhem, waar hij vandaan komt, zegt dat zijn naam in geen enkel systeem voorkomt.
Ibrahims advocaat, Samira Sabir, probeert sinds zijn aanhouding in Spanje te achterhalen waar het misging. In verschillende procedures duiken telkens nieuwe, deels zwartgelakte documenten op, maar nooit het ontbrekende puzzelstuk. Wat precies tot de Spaanse signalering leidde, blijft onduidelijk. Ook de vraag of Spanje handelde op basis van informatie uit Nederland, is nooit beantwoord. Nederlandse instanties – de politie, het Openbaar Ministerie en de gemeente – zeggen geen dossier te kennen, terwijl de Spaanse autoriteiten volhouden dat hun optreden was gebaseerd op informatie afkomstig uit Nederland.
Op basis van de stukken die zij in procedures heeft ingezien, stelt Sabir dat Spanje zich beroept op informatie die gedetailleerd ingaat op Nederlandse zaken, bronnen en bevindingen. Dat bevreemdt de advocate. Volgens haar ligt het niet voor de hand dat zulke specifieke inlichtingen zonder directe of indirecte betrokkenheid van Nederlandse autoriteiten in Spanje terechtkomen. ‘Dat zou betekenen dat Spanje meer weet over een Nederlander in Nederland dan Nederland zelf.’
Wat Ibrahim overkomt, staat volgens mensenrechtenorganisaties niet op zichzelf. Zij signaleren de opkomst van een preventiestaat: een samenleving waarin toezicht niet volgt op ongewenst gedrag, maar daarop anticipeert. Burgers kunnen onderzocht worden zonder verdenking van een strafbaar feit, zegt Jair Schalkwijk, programmaleider bij Controle Alt Delete, een organisatie die opkomt voor eerlijke rechtshandhaving en strijdt tegen etnisch profileren en disproportioneel geweld. ‘Vaak weet je niet eens dát er onderzoek naar je wordt gedaan. Soms worden er zelfs foto’s gemaakt of netwerken in kaart gebracht en gaan die rapporten vervolgens naar gemeenten en veiligheidsdiensten.’
Nationale ombudsman Reinier van Zutphen ziet die ontwikkeling terug in klachten van burgers die ontdekken dat ze na een demonstratie of politiecontact in een registratiesysteem opduiken zonder te weten waarom of hoe ze dat kunnen herstellen. Burgers hebben nauwelijks zicht op de gegevens die over hen worden verzameld. ‘Transparantie is niet alleen een plicht van de overheid, maar een voorwaarde voor vertrouwen.’
Volgens Van Zutphen was de coronaperiode een belangrijk kantelpunt. Tijdens de pandemie kregen burgemeesters en politie tijdelijk extra bevoegdheden: cameratoezicht bij demonstraties, het vastleggen van aanwezigen, het analyseren van beelden achteraf. Die middelen zijn daarna nauwelijks verdwenen. De ombudsman ziet dat het demonstratierecht sindsdien verder onder druk is komen te staan. ‘Hoeveel ruimte er is voor een demonstratie, lijkt in toenemende mate af te hangen van de specifieke situatie.’
Amnesty International signaleert niet alleen een juridische, maar ook een culturele verschuiving. Beleidsmedewerker Vera Prins ziet een tendens om afwijking te vertalen naar gevaar. Meer toezicht moet onrust voorkomen, maar bereikt volgens haar vaak het tegenovergestelde: mensen worden voorzichtiger in wat ze zeggen of organiseren. Zelfs wetgeving die nog niet is ingevoerd, werkt al als rem op vrije meningsuiting.
Deze preventielogica vindt haar oorsprong in de nasleep van 11 september 2001. Toen Nederland zich aansloot bij de wereldwijde strijd tegen terrorisme, ontstonden programma’s die radicalisering al in een vroeg stadium moesten signaleren. Gemeenten begonnen te werken met ‘vroegsignalering’: opmerkelijke religieuze betrokkenheid, veranderde sociale relaties of afwijkend gedrag konden worden vastgelegd als mogelijke tekenen van radicalisering.
Dit beleid wordt steeds breder ingezet. Ook klimaatactivisten, antiracismegroepen en pro-Palestina-demonstranten belanden inmiddels in registratiesystemen. De focus is niet langer ideologisch, maar structureel: afwijking zélf is het risico geworden. Het systeem is uitgegroeid tot ‘de preventie van afwijking’, zegt Schalkwijk, waarbij burgers niet worden beoordeeld op wat ze doen, maar op wat ze zouden kunnen doen.
Dit kan een verklaring zijn voor de casus van Ibrahim. Geen strafbaar feit, maar een optelsom van ‘afwijkende’ kenmerken: jong, moslim, baard, regelmatig moskeebezoek. Op zichzelf betekenisloos, maar samen een profiel dat wantrouwen oproept.
Hoe en waar zo’n signalering ontstaat, is vaak niet vast te stellen. Informatie kan afkomstig zijn uit lokale observaties, via nationale veiligheidsdiensten zoals de AIVD, of via internationale uitwisseling. Zodra zo’n profiel eenmaal circuleert, kan het zich losmaken van zijn oorspronkelijke context en zich via informatiestromen verspreiden zonder dat duidelijk is waar het begint of eindigt. Ibrahim hoeft nooit formeel verdacht te zijn geweest – het kan volstaan dat zijn naam op enig moment in een veiligheidscontext is genoemd. Juist die onduidelijkheid is kenmerkend voor preventief toezicht.
Nationale ombudsman Van Zutphen waarschuwt dat de techniek inmiddels sneller gaat dan de democratische controle. Gezichtsherkenning, kentekenregistratie, bodycams: een overvloed aan gegevens waar burgers nauwelijks zicht op hebben. Om die reden startte de ombudsman een nieuw onderzoek naar het demonstratierecht. Transparantie over wie wat vastlegt, met welk doel en hoelang informatie wordt bewaard, noemt hij essentieel. ‘Zonder dat fundament wordt toezicht zelf een bron van wantrouwen.’
Hoe dit in de praktijk uitwerkt, blijkt uit de boerenactie in Wijster op 8 juli 2020. Na een blokkade van afvalverwerker Attero, die volgens betrokkenen en reconstructies zonder grote incidenten verliep, werd de actie beëindigd. Een deel van de demonstranten verplaatste zich vervolgens naar het erf van loonbedrijf Fikkert aan de Vamweg. Daar ging de politie over tot insluiting en massale aanhoudingen. In totaal werden 63 mensen aangehouden, onder wie minderjarigen. Tijdens deze arrestatiefase probeerden sommigen aan aanhouding te ontkomen door het naastgelegen maisveld in te lopen.
Uit ongelakte politiedocumenten, gepubliceerd door Buro Jansen & Janssen, blijkt dat het optreden niet werd gepresenteerd als reactie op een onverwachte escalatie, maar als onderdeel van een vooraf gekozen handelingslijn. In een intern verslag staat: ‘Actie in alle rust, is politieactie om als overheid een statement te maken.’ Ook wordt melding gemaakt van ‘warme belangstelling’ van minister Ferd Grapperhaus. Het handelingskader voor agenten luidde: ‘Doorpakken of wegwezen.’
De politie was via informanten uit de beweging zelf, online monitoring van besloten appgroepen, observatieteams, drones en realtime beeldanalyse minutieus op de hoogte van elke ontwikkeling, tot aan pinbetalingen bij arrestaties toe. In PowerPoint-presentaties voor de actie stond expliciet dat ‘dialoog en de-escaleren al gebeurd [was] sinds eind vorig jaar’ en dat de nadruk nu op ‘doorpakken’ lag, mede ‘ivm beeldvorming’.
In het geval van de boerenactie in Wijster werd informatie niet incidenteel gebruikt, maar actief ingezet binnen de operatie zelf. Volgens de onderzoekers van Buro Jansen & Janssen ging het om een politiek gedreven optreden, waarbij informatie tijdens de actie werd gedeeld en besproken in journaals en overleggen tussen commandanten. Wat opvalt in de documenten: geen enkele leidinggevende stelde tijdens tientallen overleggen vraagtekens bij deze werkwijze.
Volgens staatsrechtgeleerde Jon Schilder (VU) ontbreekt bij de politie een duidelijke wettelijke basis voor een deel van dit preventieve toezicht. Een voorbeeld is het Team Openbare Orde Inlichtingen, Tooi, dat onder gezag van burgemeesters informatie verzamelt over mogelijke ordeverstoringen met methoden die ook door inlichtingendiensten worden gebruikt, zoals informanten en undercoverwerk. Daarmee opereert het team, in de woorden van Schilder, in de schaduw van het recht.
Frank van der Linde weet hoe het is om onderwerp te zijn van preventief toezicht. De beroepsactivist werd niet bekend door zijn demonstraties, maar doordat de overheid hem begon te volgen. Na een protest tegen Israëlisch beleid in 2014 merkte hij dat ambtenaren en politie hem kenden zonder dat hij hen ooit had ontmoet. Via meer dan driehonderd AVG-, WPG- en WOO-verzoeken en keer op keer naar de rechter stappen reconstrueerde hij stap voor stap zijn eigen dossier.
Daaruit bleek hoe één intern signaal bij de gemeente Amsterdam, dat hij bij demonstraties aanwezig was, automatisch leidde tot overleg met politiefunctionarissen en opname in de gemeentelijke Persoonsgerichte Aanpak (PGA). > De Persoonsgerichte Aanpak vormt het bestuurlijke knooppunt waar informatiestromen samenkomen. Hier overleggen gemeente, politie, zorg en veiligheidspartners over één specifieke persoon, vaak zonder dat diegene weet dat hij onderwerp is van zo’n traject. Later bleek dat zijn naam ook opdook in de politiedatabase voor contraterrorisme (CTER), gekoppeld aan de nationale inlichtingenstructuur, en dat gegevens over hem gedeeld waren met de AIVD en Europol.
Toen hij een tijd in Duitsland verbleef, dook zijn naam opnieuw op in politiesystemen, zelfs in Interpol-bestanden. Wat hem het meest trof, was dat hij dat allemaal pas achteraf ontdekte – niet omdat iemand hem waarschuwde, maar omdat hij bleef doorvragen. ‘Ik kwam er pas achter doordat ik bleef procederen’, zegt hij. ‘Het ene systeem roept het andere op. Als je ergens uit wordt gehaald, betekent dat niet dat je ergens anders niet meer bestaat.’ Hij zucht: ‘Ik ben de illusie voorbij dat ik ooit helemaal grip krijg op wat er allemaal gebeurd is.’
Internationale informatie-uitwisseling verloopt deels via formele kanalen zoals Europol, maar ook via informele netwerken van liaison-officieren. Bij grote demonstraties wordt informatie over verwachte deelnemers regelmatig onderhands gedeeld met buitenlandse politiediensten. Wat nationaal wordt geregistreerd, kan zo probleemloos aan de grens opnieuw opduiken, zonder dat voor de betrokkene ooit duidelijk is waar het begon.
Ook Marlisa Hommel ontdekte dat politiek engagement al snel wordt gezien als een veiligheidsrisico. De docent Engels sprak op school met haar leerlingen over burgerschap en klimaat, tot leidinggevenden dat ‘te politiek’ vonden en haar contract niet verlengden. Ze sloot zich aan bij Extinction Rebellion en later bij Justice Now, een beweging die klimaatrechtvaardigheid koppelt aan solidariteit met de Palestijnen. Haar acties zijn vreedzaam: krijtspray die met regen verdwijnt, posters die geen schade achterlaten.
Toch staan op 7 juli acht agenten voor de deur, net wanneer ze haar dochter op bed wil leggen. Die ochtend had ze met krijtspray leuzen aangebracht op het Christenen voor Israël-centrum, dat volgens onderzoek van Investico meebetaalde aan de bouw van illegale nederzettingen op de Westelijke Jordaanoever. Terwijl haar partner tegen de muur wordt gedrukt, nemen agenten beide telefoons in beslag. ‘Het voelde alsof we criminelen waren’, zegt ze.
Later die zomer wordt ze na een demonstratie in Veenendaal onderweg naar huis opnieuw staande gehouden. Een agent houdt haar na een korte achtervolging door haar wijk staande voor een ‘algemene verkeerscontrole’, maar wijst daarbij op de Palestijnse vlag in haar auto en de rode verf op haar handen. Voor Hommel is het duidelijk dat de politie weet waar ze is geweest en waar ze voor staat. ‘Big Brother is watching you’, zegt ze half lachend, half serieus. Ze weet dat het overdreven klinkt, zegt ze, maar juist dát is de werking van toezicht: je denkt dat je bekeken wordt, en daardoor gedraag je je anders. Toch blijft ze demonstreren, zij het niet meer achteloos.
Betrokken burgers zijn ‘steeds voorzichtiger’ geworden, ziet Vera Prins van Amnesty. Tijdens de coronaprotesten durfden organisatoren hun naam soms niet meer te verbinden aan een actie, omdat gemeenten bij de aanvraag steeds vaker persoonlijke gegevens vroegen, soms zelfs inzage in sociale media. Zulke verzoeken, zegt ze, gaan verder dan nodig is om een demonstratie veilig te laten verlopen en scheppen het beeld dat ook iemands online aanwezigheid wordt gemonitord. Binnen de pro-Palestina-beweging dragen mensen daarom soms bewust gezichtsbedekking uit angst voor herkenning en de mogelijke gevolgen daarvan.
Die angst is niet ongegrond. De Hoge Raad waarschuwde in recente uitspraken voor een ‘chilling effect’: de afschrikking die ontstaat wanneer burgers vrezen dat deelname aan protest juridische gevolgen kan hebben. In vakblad Delikt en Delinkwent schreef strafrechtgeleerde Anna Pivaty van Radboud Universiteit dat de grens tussen ordehandhaving en ontmoediging van protest vervaagt – een ontwikkeling die de kern raakt van het grondrecht op vreedzame demonstratie.
Wat begon als bescherming van de openbare orde, is zo verschoven naar controle over zichtbaarheid. Demonstraties worden zelf een risico-object. Het grondrecht om vrij en zichtbaar te demonstreren maakt plaats voor de angst om überhaupt gezien te worden.
Die verschuiving krijgt ook een expliciete politieke vertaling. In het nieuwe coalitieakkoord van D66, VVD en CDA wordt het demonstratierecht een ‘fundamenteel onderdeel van de democratie’ genoemd, maar tegelijk vooral benaderd als potentieel ordeprobleem. Demonstreren ‘slaat soms door’, staat er, waarna wordt aangekondigd dat burgemeesters meer bevoegdheden krijgen om demonstraties te verplaatsen of bestuursrechtelijk te handhaven. Strafbare feiten tijdens protesten moeten zwaarder worden bestraft. Daarmee verschuift de focus van bescherming van het recht naar beheersing van het risico.
Het coalitieakkoord legitimeert daarmee een bestuurslogica die in de praktijk al langer zichtbaar is. Grondrechten worden erkend, maar tegelijk voorzien van voorwaarden, uitzonderingen en preventieve tegenmaatregelen. Demonstreren is fundamenteel, zolang het geen verstoring oplevert. Privacy is belangrijk, zolang ze gegevensdeling niet in de weg staat. Transparantie is een waarde, zolang toezicht effectief kan blijven. Preventie wordt zo het uitgangspunt van bestuur: monitoren vóór risico, registreren vóórdat iets misgaat.
‘Burgers trekken zich terug omdat ze zich bekeken voelen’, zegt Jair Schalkwijk van Controle Alt Delete. ‘Die terughoudendheid wordt vervolgens gezien als verdacht gedrag. Zo legitimeert toezicht zichzelf.’
Voor Reinier van Zutphen raakt dit de kern van de preventiestaat: een overheid die onzekerheid probeert te beheersen, maar daarmee juist wantrouwen creëert. Vertrouwen is het fundament van de democratische rechtsstaat, benadrukt hij. Burgers moeten kunnen weten waarom informatie over hen wordt verzameld, wie erbij kan en hoe zij zich kunnen verweren. ‘Alleen dan blijft het evenwicht tussen burger en staat controleerbaar. Zonder dat fundament verschuift vertrouwen naar voorzichtigheid en blijft vrijheid iets wat vooral nog op papier bestaat.’
De naam van Ibrahim is om privacyredenen gefingeerd. Dit artikel is een productie van Bureau Spotlight, een onderzoeksredactie uit de Gelderse Vallei
Originele bericht is hier te vinden